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论我国原产地规则的完善-【资讯】

发布时间:2021-09-03 13:02:12 阅读: 来源:缓蚀剂中间体厂家

原产地规则的作用在于确定货物的原产地,由于一些贸易措施的实施有赖于货物原产地的确定,在国际贸易中一国是否有完备的原产地规则以及如何运用就直接影响了一国执行其国际贸易政策的效果。因而完善我国的原产地规则也就需要从两方面进行考察:一是我国是否有完备的原产地规则;二是我国在原产地规则的运用方面是否存在缺陷。本文从原产地规则的一般运用入手,着力于考察我国的原产地规则的状况,并在此基础上提出完善我国原产地规则建议。      一、原产地规则概述      (一)原产地与原产地规则      货物的原产地也就是货物的原产国。 所谓货物原产国是指为国际贸易的目的、依据一定的标准所确定的生产或制造货物的国家 。在国际贸易中进行国别贸易统计、正确实施关税的优惠待遇,实施反倾销、反补贴措施,执行国别配额,实行政府采购等贸易措施都需要确定货物的原产国。      原产地规则是指任一国家或地区为确定货物原产国而实施的普遍适用的法律、法规及行政决定。在美国,原产地规则被定义为“在国际贸易中描述货物或服务之国籍的标准。”此标准(Measures)应包括法律、政令、法规、司法见解、行政规章和决定、惯例、程序,以及其他形式的由政府或以政府名义实施的积极行为或消极不作为。      (二)原产地规则的产生      原产地规则一开始产生是为了一国贸易统计的需要。美国是消费者权益保护最好的国家,在美国,为使消费者知晓进口货物的真实原产地,需要运用原产地规则对进口货物加贴原产地标记。美国早在1930年的税则法案(Tariff Act of 1930)中就要求:每一原产于外国的货物或其包装必须附有原产地标记,以使美国的“最终消费者”(Ultimate Purchaser)了解该商品的真实原产地。一国在对外贸易中通常对来自不同国家的不同产品实施不同的关税政策,随着主要贸易国家与他国订立自由贸易协定以及各种关税同盟的成立,一国在对外贸易中实施不同的关税政策也就有了法律依据, 为此目的,也需要确定货物的原产国以便实施不同的关税政策。此后,各国纷纷借助原产地规则以执行不同的贸易政策,特别是在反倾销与反补贴、政府采购、执行国别配额等方面原产地规则的运用显得越来越重要。由此,原产地规则为国际贸易统计的需要而产生;为了实施不同的关税政策及国际贸易政策的需要而逐渐走向成熟。在原产地规则的发展过程中,其作为实施不同的关税政策及执行国际贸易政策工具的作用越来越突出。虽然其实施在国际贸易中发挥了积极作用,但也不可避免地对国际贸易产生阻碍作用,特别是在关税壁垒逐渐减少的今天,由于原产地规则的制订仍属各国自主的权力,因而极易根据不同的需要而进行修订,从而成为各国贸易保护主义的新工具。原产地规则也已从单纯的海关技术性问题演变成为各国实施贸易政策的重要工具。 就其本质特点而言,原产地规则是一种贸易保护措施。      (三)原产地规则的种类      原产地规则可以从以下不同角度进行分类:      1、完全原产与部分原产原产地规则。产品如果是在一国生长、开采、收获或利用该国天然出产的产品制造的,如农产品、矿产品等,则该产品为完全原产产品,用于判定产品是否为完全原产产品的规则为完全原产原产地规则。各国在这方面的原产地规则一般差异不大。产品如果是在进口产品的基础上经过加工完成的,则为部分原产产品,用于判定部分原产产品的原产地规则为部分原产原产地规则。对于含有进口成分的产品(部分原产产品)原产地的判断各国一般采用实质性改变标准(Substantial Transformation Test)。实质性改变标准源于美国,虽然世界上大多数国家都采用此标准,但对其理解各不相同,在具体解释时通常采用税目改变标准、增值百分比标准及加工工序标准。      2、进口与出口原产地规则。进口原产地规则即适用于判定进口产品原产地的原产地规则;用来判定出口产品原产地的原产地规则即为出口原产地规则。各国的原产地规则一般都同时适用于进口和出口产品,但也有一些国家针对进出口产品分别制定原产地规则,如中国;而香港则仅制定出口原产地规则,这主要是因为香港作为自由港,没有实施进口国别歧视政策,因而没有制定进口原产地规则。      3、优惠性原产地规则(Preferential Rules of Origin)与非优惠性原产地规则(Non-preferential Rules of Origin)。这主要是依据货物是否可以享受优惠关税待遇而分别适用的原产地规则。      4、国家与地区性原产地规则。在一国范围内适用的原产地规则为国家原产地规则;适用于地区经济联盟或自由贸易协定成员全体的原产地规则为地区性原产地规则。      二、原产地规则在国际贸易中的运用      (一)原产地规则在反倾销中的运用      世界各国的反倾销调查及反倾销税都是针对特定国家的特定产品的,因而产品的原产地判定就成为反倾销诉讼中必不可少的程序。针对各国日益严厉的反倾销措施,出现了规避行为,主要包括倾销国通过第三国向进口国输出倾销产品(所谓第三国倾销)及通过在进口国“就地设厂、就地倾销”(所谓进口国倾销)等。各国在反倾销过程中还力图借助不同的原产地规则以达到反规避的目的。      1、反倾销程序中原产地规则的运用      (1)在美国,商务部(而不是美国海关)有权决定反倾销中的原产地及反规避问题,从而加大了一项产品被征收反倾销税的可能性。在反倾销调查中,如果进口时海关判定被反倾销调查的产品其原产地为被调查国,则货物将顺理成章地被征收反倾销税;而如果海关判定被调查产品的原产地并不是被调查国,商务部还可依据相应的原产地规则认定该产品的原产国是否为被调查国,此时,就反倾销(而不是出于海关监管的目的)而言,海关的原产地判定意见将不被采纳。商务部可依据不同于海关采用的原产地规则以确定被调查产品的原产国是否是被调查国。美国法院曾在判例中确定,实质性改变标准仅用于确定进口商品应征税率时的原产地判定,在反倾销中裁决中,实质性改变标准几乎不起任何作用。 (2)欧共体在这方面的规定要详细得多。欧共体具体规定了正常价值确定及损害确定中的原产地问题。欧共体反倾销条例中规定对于市场经济国家的产品,其正常价值是相同产品在出口国的国内市场价格。此处“出口国”通常应为原产国。而原产国的判定依据的是《欧共体海关法典》第24、25条或按此类规定制订的特定产品原产地规则为基础。 欧共体反倾销条例还以原产国的结构价格确定正常价值,因而原产国的判定对结构价格的确定是非常重要的。在损害的确定中也存在原产地问题,原产地规则在此种情况下主要是用于欧共体产业(损害应是对欧共体产业的损害)的确定、最低倾销数量的认定,其中对最低倾销数量认定中所运用的原产地规则带有明显的任意性的特征。此外,欧共体还对反倾销程序及救济手段中涉及的原产地问题也作出了相应的规定。      2、反规避措施中原产地规则的运用      反规避措施的运用是基于规避(Circumvention)行为的产生。此种规避行为的产生主要因为反倾销是针对特定国家的特定产品而进行的。如果该特定产品并非来自于被调查国,该产品将不被制裁,因而许多国家将其出口产品通过第三国转口至被倾销国,该出口产品因不是原产于被调查国而可避免被反倾销制裁,此所谓“第三国倾销”;许多国家甚至干脆在被倾销国投资设立企业,在被倾销国当地生产产品并在其国内市场销售,这同样可以达到不被反倾销制裁的目的,此所谓“进口国倾销”。      美国针对规避行为制订了“自由裁量权”颇大的原产地规则。美国和欧共体一样,在其原产地规则中规定一般货物的原产地规则不适用于反倾销与反补贴中的反规避措施,也就是在反规避中适用一个新的、标准更高的原产地规则。如果一产品依“实质性改变”标准其原产地已经发生了改变,应不被视为反倾销措施中的原产于倾销国的产品,但在反规避措施中的原产地规则却认为其未达到原产地改变的条件而仍认定为倾销产品,从而达到反规避行为的目的。反规避措施中最主要的做法是将用来加工、制造已发生实质性改变的倾销产品的零部件也纳入到反倾销制裁的范围中。      1988年,美国反倾销法中增加了一项反规避条款使美国的反倾销中采用的原产地标准更趋向于“总不吃亏”(即正面我赢,反面你输)。此条款的规定为:在美国或第三国完成或组装的与应征收反倾销税的产品同类的产品在下述情况下须同样被征收反倾销税:1、美国或第三国所用零部件或原材料本身应征收反倾销税,或上述零部件、原材料为受反倾销制裁的国家所生产;2、制成品与所用零部件或原材料间的差价幅度“小”;并且3、商务部认为征收反倾销税有利于达到反规避的目的。美国自1995年1月1日起正式生效的《乌拉圭回合协议法案》重定了反规避的标准,其重点集中在:1、美国或第三国的生产是否属小型加工生产;2、被控倾销国家生产的部件是否在商品总价值中占重要部分。符合此二项条件的,将被认定为规避反倾销行为。而不再以制成品和所用零部件或原材料间的差价幅度“小”来认定。依前述“总不吃亏”规则之规定:海关对一产品依一般货物原产地规则确定该产品为原产于被控倾销国的产品,则该产品自然被征收反倾销税(正面我赢);而如果该产品利用被控倾销国的零部件在另一国加工,对此加工工序海关依一般货物的原产地规则确认已发生实质性变更,该产品原产国应是加工国,此时美国商务部即会提出异议,认为就反倾销而言,该加工国不能赋予原产地资格(因反规避中原产地标准高于一般货物原产地标准),则该项产品原产地仍为被控倾销国家,因而也将被征收反倾销税(反面你输)。      欧共体认为,转移组装工序(Assembly Operations)是一种典型的规避行为,即使是为避免被征收反倾销税对产品进行的无任何经济目的的轻微改动(Slight Alterations),也是一种规避行为。针对反倾销的规避行为,欧共全采取了以下3种规则:1、《协调制度解释》(Interpretation of the Harmonized System)一般规则中的第2(a)条;2、欧共体1996年反倾销条例中第13条的反规避条款;3、欧共体海关原产地规则。上述第1项规则是欧共体1987年反倾销条例中首次规定反规避条款之前,唯一可防止通过向欧共体进口零部件来规避反倾销税的法律条文。上述第2项规则不仅用于处理传统规避行为(指进口国或第三国组装业务),而且还处理其它所有规避行为,因而96年反倾销条例中第13条规定中对“规避”确定了较为广义的含义。欧共体在其96年反倾销条例第13条(2)中还确立了组装工序60%规则,即规定产品中所用的产于面临反倾销国家的零部件价值达到总价值60%者,应视为原产于面临反倾销国家的产品。在此问题上,乌拉圭回合谈判中提出的邓克尔草案中曾规定了70%的标准,但未获得谈判各方的支持,因而乌拉圭回合谈判中关于反规避的问题只达成了一项“关于反规避的决定”,依此决定,将反规避问题提交反倾销措施委员会加以解决。事实上并没有对此问题达成一个实质性的协议。      (二)原产地规则在政府采购中的运用      1、政府采购及其实践      所谓政府采购是指以政府及其控制的机构作为买主的,用于公用、非商业转售目的的采购行为。几乎所有国家的政府及其控制的机构都是货物与服务的大买主,其采购经常占到国民生产总值的10%至15%。 与此同时,各国国内要求在政府采购过程中给予国内供应商比国外供应商更为优惠待遇的政治压力也很大。为此,许多国家都制定法律、法规,规定在政府采购过程中优先采购本国货。虽然关税与贸易总协定(GATT)以国民待遇作为基本原则,但考虑到政府采购的特殊性,即便是GATT也在第3条第8款(A)项中指出:本条的规定不适用于有关政府机构采购供政府公用、非商业转售或非用以生产供商业销售的货物的管理法令、条例或规定。即总协定将政府采购作为缔约方适用国民待遇原则的例外。 而且政府机构在进口必需品时也没有义务为产品的外国供应商提供最惠国待遇,而仅给予其公正平等待遇即可。因而从GATT(1947)这些条款的规定中可以看出,即使在外国供应商以较低的价格提供了类似质量的产品的情况下,GATT允许政府机构在采购必需品时,凭意愿从本国供应商手中购买。通常情况下,只有在国内价格比进口产品价格高出很多时才购买外国产品。而且,购买机构也常常被要求从那些与本国政府有密切贸易或政治关系的国家的供应商那里购买进口货物。但是,要求政府机构在采购时在可以购买较低价格的外国货物的情况下仍需购买本国货物,无疑将增加政府在这方面的开支,也就意味着增加了纳税人的负担。考虑到这个因素,加上上述政府采购的做法事实上违背了GATT的国民待遇原则和最惠国待遇原则,GATT在东京回合谈判期间达成了一项《政府采购协议》(Agreement on Government Procurement),在该协议中,要求其成员在政府采购中在一定范围内适用国民待遇和最惠国待遇原则。与GATT在其他方面的规范一样,东京回合协议只适用于货物贸易。在乌拉圭回合谈判结束后,经过大幅度的改动和扩充,又达成了新的《政府采购协议》,新协议已将服务业的政府采购纳入其中,该协议还进一步就政府采购中适用国民待遇原则与最惠国待遇原则作了规定。但是新的WTO的《政府采购协议》是一个诸边协定(Plurilateral Agreement),而不是乌拉圭回合谈判所达成的一揽子协议的组成部分, WTO各成员国并没有必须加入的义务。      2、原产地规则在政府采购中的运用      在政府采购强调以购买本国货为主的情况下,一些国家专门为政府采购制定了“国产货”原产地规则。这方面的规定最为成熟的是美国。美国早在1933年就制订了“购买美国货法案”(Buy American Act),该法案要求联邦政府在采购时应优先购买美国货。该法案首次将原产地规则引入政府采购中,该法案确定的“美国货”原产地规则中就“美国货”标准作了如下规定:“美国货”意指那些在美国开采或生长的未经制造的物品、原料及供应品,或视情况大部分采用美国开采、生长或制造的物品、原料或供应品制造而成的物品、原料或供应品。美国并在此后的《美国联邦采购条例》(The Federal Acquisition Regulation)中采用“国产最终产品”(Domestic End Product)一词对“美国货”原产地标准作了进一步的规定。在“国产最终产品”的认定上对上述“大部分在美国……”确定了“50%以上”的标准。即所采用的在美国开采、生长或制造的零部件价值须占所有零部件价值成本的50%以上。      按WTO《政府采购协议》的规定,一签字国必须放弃国内有关歧视性政府采购政策,给予“协议”另一签字国的产品与本国产品相同的政府采购机会。由于WTO《政府采购协议》并非一揽子协议,而是诸边协议,因而并非所有WTO的成员方都参加了该协议,协议签字国只对来自于另一协议签字国的产品在政府采购中实行国民待遇和非歧视待遇,因而须建立判断一产品是否为来源于协议另一签字国的“第二国货原产地标准”,所谓“第二国货”是相对于国产货而言的,意即将协议另一签字国的产品在政府采购中当作国产货一样看待。美国在这方面不仅对协议所指的“第二国货”规定了“实质性改变标准”作为“第二国货原产地标准”,而且还针对政府采购中的“第二国货”原产地的裁决制订了一套单独的程序规则。      值得注意的是,在WTO《原产地规则协议》第三条(c)项中规定,各签约方应确保对进口产品或出口产品所实施的原产地规则不得严于确认国内产品所实施的原产地规则。 由此规定可以看出,WTO原产地规则允许“国产货”(国内产品,Domestic Product)的原产地标准高于进出口货物的原产地判断标准,也就是说在一国的原产地规则中,和“国产货”相对应的同为一国产品的“出口产品”的原产地标准可以低于“国产货”的原产地标准,因此,符合一国出口货物原产地标准的产品并不一定属于国产货。各国为了促进民族工业的发展,实施国产化战略,可以对“国产货”制订较高标准的原产地规则,对“国产货”提出本地成份要求。      (三)原产地规则在执行国别配额政策时的运用      1、国别配额概述      国别配额是进口配额的一种方式。进口配额是一国政府在一定时期内,对于某项商品进口的数量和金额所施加的直接限制。进口配额的主要方式是绝对配额,即在一定时期内,对某些商品的进口数量或金额规定一个最高数额,达到这个数额后,便不准进口。 在总配额内,按国别和地区分配给固定的配额,超过规定的配额就不能进口的绝对配额制称为国别配额。国别配额不得转让,当年的配额用完后,就宣布停止进口。美国对来自中国的纺织品就是采用国别配额。国别配额的特点是各输出国所受到的待遇不同。进口国可以利用这一制度来给予特定国家和地区以某种优惠,或对另一些国家实行排斥与报复行为。一般来说,国别配额又可以分为自主配额和协议配额,自主配额是进口国自主地、单方面强制地确定配额,而协议配额则经双方政府或民间团体协商确定。      2、原产地规则在国别配额中的运用      在国别配额中,各国的配额并不相同,而且配额不得转让,特别是进口国还借此制度对不同国家实行不同的贸易政策,因而在执行国别配额中必须确定进口产品的原产地。为了区别来自不同国家或地区的产品,从而确定该进口产品是否符合配额要求,或执行不同的贸易政策,在进口商品时进口商必须提供符合条件的原产地证书。国别配额中的原产地规则即是用以确定一进口产品是否符合配额要求时所采用的原产地规则。各国国别配额原产地规则的采用还充分体现了“反规避”的意图,即国别配额原产地规则的运用还在于防止一国出口产品因没有配额或配额已使用完毕而通过各种方法使用本来属于其他国家或地区的配额的情况发生。为了严格执行国别配额,制止非法转口贸易,达到更严厉地限制进口的目的(采用配额本身就是为了限制进口),一些发达国家制定的用于执行国别配额政策的原产地规则都带有严格、易变的性质。其中尤以纺织品为甚。      由于纺织品是敏感产业,为了达到保护国内纺织品行业的目的,美国长期以来对纺织品及服装的进口实施了严格的国别配额制度。为了实施其国别配额制度,特别是为了阻止有关纺织品出口国将受配额限制的纺织品非法转口至不受配额限制或配额还有余额的国家或地区后再输出到美国的行为,美国制订有严格的纺织品原产地规则。美国纺织品原产地规则还有一个特点,就是它的多变性,美国根据不同历史时期的需要,随时改变纺织品原产地判定标准,借此将国别配额项下进口的产品从一出口方(指不受配额限制或配额尚有余额的国家或地区,如香港)记入另一出口方(配额已充分利用的国家,如中国)头上,从而达到限制后者(如中国)向美出口纺织品的目的。美国1996年7月1日生效的新的“美国纺织品原产地规则”就是典型例子。      一般而言,原产于一国的产品包括完全原产品和含有进口成份的原产品,因此一项产品的原产国是指“完全获得”该产品或该产品发生“实质性改变”的所在国。而所谓“实质性改变”则是指“这种改变形成了一种新的和完全不同的产品,并有一个完全不同的名称、特征或用途”。实际操作中,各国通常采用“税目分类编号改变”、“制作或加工工序”及“从价百分比”等三种标准对“实质性改变”标准加以补充。随着国际分工、国际直接投资及跨国公司的发展,“多国产品”已经成为必然,如服装的生产至少需经过织布、裁剪和缝制三道工序,由于可以将服装生产中任何一道工序的半成品装运至另一国进行进一步加工,因而就产生了以哪一道工序作为判断服装原产地的标准的问题。美国原产地规则的基本原则是“实质性改变”标准,因而在一般情况下,经一个以上国家加工制造的产品的原产地为最后一个对该产品施加实质性改变的国家,在服装生产中最后一道工序就是缝制。依此,在1984年以前,美国以“实质性改变”标准为基础,确立服装的原产地判定标准――缝制地标准。依此标准,在中国大陆裁剪的汗衫,在香港进行缝制和绣花,则该汗衫应为原产于香港,占用香港的配额。但为了保护美国市场,美国的许多汗衫厂家于1984年强迫海关重新解释“实质性改变”标准,其结果是将服装(包括汗衫)的原产地判定标准改为“裁剪地”,这样汗衫的原产国就成为中国,此种汗衫的进口就算作是大陆向美国的出口,占用了原本就已十分紧张的中国大陆配额,从而达到了限制进口这种由大陆-香港合作生产的汗衫的目的。但是,由于美国1984年条例规定:“仅用缝制将衣片连结起来不能视为该物品或原料已经实质性改变。”依此规定,在香港裁剪的衣片转运到大陆后缝制而成的服装仍应为原产于香港,这是因为该汗衫是在香港裁剪的,而其实质性改变标准是“裁剪地”。在服装生产中,香港专门从事需要熟练技能的领域:香港的服装业拥有“尖端”工厂,以及比大陆更雄厚的资本,香港利用高技术的激光设备能迅速、准确地裁剪大量的织物,而大陆方面基于劳动力的优势,在缝制方面优势明显。按照李嘉图的比较成本学说,香港在裁剪方面的优势与大陆在缝制方面的优势相结合,是最有效率的国际分工。但是美国却认为香港与大陆的此种分工模式是对美国1984年条例的规避,并将此与二战后日本迁移工厂至香港以规避欧洲的配额相类比。美国认为,上述情形使其国内相关产业受到损害,他们认为1984年条例明显助长了进出口商规避配额的行为。因此美国政府又决定改变规则,又将判定标准改变为“缝制地”,此改变体现在1996年生效的美国纺织品及服装原产地规则中。此规则实施后,极大地限制了那些通过“香港裁剪-中国大陆缝制”的分工模式制作的服装的进口,从而有力地保护了美国服装生产商免受中国竞争的压力。尽管美国在将1984年的“裁剪地”标准改为1996年的“缝制地”标准时声称,此举是为了将美国海关的有关原产地规则与世界其他国家协调一致。但事实上,在美国1996年新的原产地规则实施以来,其对来自以色列的纺织品和服装的原产地判定仍采用“裁剪地”标准。美国的这些行为目的就是要限制进口,达到保护国内纺织业的目的。      (四)原产地规则在复进口产品关税优惠规定中的运用      所谓复进口(Re-Import)是指本国商品出口后,在国外未经加工又重新输入国内。 但在美国关于复进口产品优惠关税的规定中,其所指复进口不仅包括美国产品出口后,在国外未经加工而输入美国,而且还包括在国外经修理、改动或组装后重新输入美国的情况。      在复进口产品的关税优惠方面美国的规定最完善:美国出口的产品在复进口时,如果未增值或状况没有改进,则复进口的产品应予免税;如果复进口的货物属经过修理或改动后复进口,则仅对在国外增值部分予以征税;经组装后复进口的产品所用美国零部件的价值应从应征税货款中予以扣除。      此处原产地规则的运用体现为两个方面:      1、用以确定复进口产品的美国原产地资格。这主要针对美国出口产品在国外未增值或状况未改进的复进口,此处以实质性改变标准判定该复进口产品(运回的货物,Returned Article)是否为美国产品。      2、复进口产品在国外的加工程度是否构成实质性改变的判定。具体分为以下三个方面:      (1)在国外修理或改动的产品的原产地问题。如果国外加工的程度超过了修理或改动的范围,发生了实质性改变,物品应按全值征税;而如果未达到实质改变的程度,则仅对修理或改动的价值征税。      (2)在国外加工的金属品中的原产地问题。对出口供加工再运回的金属品(贵金属除外)有一特殊规则:必须是“在美国制造或在美国经历一制造过程”的金属品方能只对国外增值部分征税。其重要的要求是在国外加工的出口品必须运回美国后经历进一步加工。      (3)国外组装零部件中的原产地问题。此处主要是依原产地规则确定可从应税价值中被扣除的零部件必须是“美国产品”(Product of the United States)。所谓“美国产品”是指在美国境内制造的产品,它可能由全部美国零部件、原材料或外国与美国零部件、原材料或全部外国零部件组成。如果物品全部或部分由外国零部件或原材料组成,则制造过程必须能将此外国零部件或原材料实质性转变成一新的不同的物品,或形成一新的不同的物品。      (五)普惠制中原产地规则的运用      1、普惠制概述   普惠制(GSP)是发达国家给予发展中国家的一种贸易优惠形式,是指发达国家对原产于发展中国家的产品,主要是工业制成品或半制成品,给予普遍的、非互惠的和非歧视的关税优惠待遇。 普惠制的主要作用在于通过给予发展中国家和地区的产品以特别关税减让,使其价格具有较强的竞争力,从而吸引更多发达国家的进口商从发展中国家进口更多的受惠产品,以达到扩大发展中国家制成品和半制成品对发达国家出口的目的。普惠制是国际法赋予发达国家的义务, 但具体的普惠制实施方案却由各给惠国自行确定,目前世界上有27个国家分别执行16种普惠制方案。 在各国的普惠制方案中,原产地规则是其重要组成部分,它用以确定一产品是否原产于受惠国,从而可以成为受惠产品而享受关税优惠待遇,其目的在于确保普惠制关税优惠待遇的好处真正落在受惠国的产品中。      2、普惠制中原产地规则的运用      要取得普惠制下的进口优惠关税待遇,货物必须原产于受惠国,且一般须直接自受惠国直运进口。原产地规则即为确定产品是否原产于受惠国的直接依据。自普惠制实行以来,各给惠国决定独立地执行他们各自的给惠方案,由此造成了13种不同的普惠制方案,作为普惠制方案的重要组成部分的普惠制原产地规则同样也有13种。虽然他们各不相同,但其内容一般包括原产地标准、直运规则和有关证明文件等。由于普惠制的特殊性,各国一般都针对普惠制规定专门的原产地规则,普惠制中适用的原产地规则属于各给惠国或地区的优惠性原产地规则。      原产地规则在普惠制中的作用非常明显:依给惠国的原产地规则,受惠国提供正确的原产地证书;而对于给惠国而言,通过原产地规则不仅可以避免非受惠产品享受普遍优惠关税待遇,而且还可以通过原产地规则针对不同的受惠国而采取相应的保护措施。      各国为普惠制的目的而确定受惠产品的原产国时所采用的原产地标准通常将产品分为二大类分别确定原产地标准:完全原产品及含有进口成份的原产品。对于含有进口成份的原产品的确定通常采用实质改变标准,具体又通过加工标准和增值标准来确定一产品是否原产于受惠国,是否可以享受普惠制待遇。各国或地区的普惠制原产地规则在具体执行这些标准时又有所不同。美国还有受惠国成份价值的要求,要求受惠国成份价值不得低于产品出厂价格的35%,在受惠国成份价值计算时美国还有所谓的“二次实质性改变”(Dual Substantial Transformation)的概念。日本采用加工标准,并利用加工清单作为对实质性改变标准的补充。日本以及加拿大、新西兰还确定了给惠国成份规则。所谓给惠国成份规则,是指允许受惠国使用某个给惠国生产的原材料、零部件,全部计入该受惠国原产产品价值中,视为该受惠国原产产品的一部分,有资格享受普惠制关税优惠待遇。给惠国成份规则是发展中国家在1970年12月联合国贸发会议工作组会议上提出的,但发达国家认为此规则与现行的“国外加工制度”(Outward Processing System)相重叠,在此次会议中未能达成一致,因而交由各国自行决定采纳与否。所以目前采用该规则的国家并不多。原产地标准除了上述规定外,还有原产地累积规则,这一规则又分成地区累积规则和全球性原产地累积规则。地区累积规则在确定产品的原产地时,将一个地区的国家视为一个单独的受惠整体(如日本地区累积规则将东盟各国视为一个受惠整体),受惠国在此地区内任一国家获得的原材料都视为该地区的原材料,都可视为该国原产地成份(即非进口成份)。全球性原产地累积规则则是指任何原材料只要来自于其它任何受惠国(相对于给惠国而言),都可视作为该国原产地成份。普惠制原产地规则中除了有关原产地标准的确定之外,通常还规定直运规则,即受惠产品必须直接运往给惠国,否则不能享受普惠制待遇,但此项规则通常也规定例外情况。      3、普惠制原产地规则之不足      与其他领域中的原产地规则一样,普惠制原产地规则之不足首先体现为13种普惠制方案有13种不同的普惠制原产地规则,这给受惠国带来了很大的麻烦,一受惠国可能享受来自不同给惠国的普惠制关税待遇 ,而其原产地规则不同,则其对受惠产品的原产要求不一,而且许多国家还有出口货物原产地规则的规定,因而对于出口商而言,既要熟悉出口货物原产地规则,还要了解各不相同的普惠制原产地规则。这对于受惠国签发原产地证的机关而言也是一项复杂的工作。此外,普惠制原产地规则通常都比其他原产地规则严格,条件苛刻,这也将影响普惠制的实际效果。      三、我国原产地规则的现状及不足      (一)我国原产地规则的现状      我国原产地规则始于签发出口货物原产地证书的需要。我国第一个关于原产地规则的法规是1986年12月海关总署颁布的《中华人民共和国海关关于进口货物原产地暂行规定》(以下简称“86规定”)。此后,外经贸部于1992年5月开始实行我国第一个《出口货物原产地规则》(以下简称“规则”)及其实施办法以及《含有进口成份出口货物原产地标准制造、加工工序清单》(以下简称“清单”)。      在“86规定”中明确规定其意图是“为了贯彻实施《关税条例》中有关两种税率运用的规定”,即普通税率和最低税率。“86规定”还服务于进口国别统计。它除了规定“完全原产产品”标准外,主要规定了“部分原产产品标准”――实质性加工或制造标准。经加工或制造后的货物与原货物相比,列入“海关进出口关税税则”的不同四位数品目号或增值30%以上就构成“实质性加工或制造”。我国出口原产地规则由上述三个法规构成。其中《出口货物原产地规则》是我国原产地制度的基本法规,共十四条,其“实施办法”是具体执行原产地规则的政府规章,由总则、签发机构、申请资格、申请与签发、罚则和附则六章组成,共二十九条。关于原产地标准分别就两类货物(完全在中国原产的货物及含有进口成分的货物)作了规定。对于含有进口成分的货物采用“实质性改变标准”,并以“清单”作为具体判定标准。      (二)我国原产地规则之不足      和其他国家特别是美国、日本及欧盟等主要贸易国家或地区的原产地规则比较起来,存在着较大的缺陷:      1、体系不完整。我国目前的原产地规则将进口货物原产地规则与出口货物原产地规则区分开来。而有关进口货物的原产地规则只有“86规定”,由于它仅是由海关总署颁布的暂行规定,连国务院的立法程序都未经过,效力不免不足;而且由于它是在1986年所作的规定,经过了将近十五年之后,我国进口贸易的情况发生了较大变化,该规定已基本不能发挥作用,因而事实上我国并无关于进口货物的原产地规则。这就造成了我国原产地规则体系不完整的现状。      2、具体规定上存在较大缺陷。在进口货物原产地规则方面,“86规定”适用范围过窄,仅适用于确定应征进口税率的目的;更为主要的是,其判断标准不具体,可操作性太低:“86规定”中只列明了两种判定产品是否经过了“实质性加工”的标准,但却没有规定在何种情况下适用何种标准,并且对如何计算增值比例也没有规定具体的方法,也没有规定特殊产品的特殊标准,在其所规定的海关处罚的规定中,也没有明确如何进行处罚。      在出口货物原产地规则方面,同样也存在问题:原产地标准过低是一致命的缺陷,之所以制订如此低的标准,是“既要考虑到我国与24个国家的普惠制协议中给惠国的要求,又考虑到为进一步吸收外商投资。如果将原产地规则限制过严,会影响外商来华进行来料加工、来样加工、来图加工和补偿贸易。” 因此我国判定出口产品的原产地规则是根据该产品:(1)在中国生产或获取;(2)在中国发生实质性转变,即在中国经过主要的及最后的制造、加工工序,使其外形、性质、形态或者用途发生实质性改变;或(3)在中国增值达25%以上。此外,原产地标准不严谨也在许多方面得以体现:(1)我国的原产地标准是以HS税目改变作为实质性改变的标准,但在“规则”中,没有“以税目号改变”的文字表述,由此使签证人员在理解和实际操作中缺乏统一标准;(2)“清单”规定的主要加工工序较简单,要求的增值百分比标准较宽松,涉及的税目也很不全面;(3)“清单”中有些产品的原产地标准缺少合理性,甚至严于普惠制原产地标准;(4)“清单”中有些产品的加工工序为“经过全部加工工序”,此表达不够严谨;(5)由不同部件配置的套装产品难以确定其HS税目号和原产地标准。      3、作用发挥上的欠缺。随着我国加入WTO进程加快,我国将实施WTO的最惠国待遇,并可能建立关税配额制度,采取保障措施等贸易政策,而我国进口产品原产地规则(目前只有“86规定”)只用于最惠国待遇税率及进口国别统计,因而该规定将不能充分发挥作用;“86规定”中对于“中国产品”并未涉及,对那些仅在中国组装、加工成品但不用于出口的产品应视为“进口产品”还是“中国产品”没有规定,因为“清单”中只是规定含有进口成分出口货物原产地的判定标准,对于含有进口成分而在中国市场上销售的产品为“中国产品”抑或是“进口产品”不能区分,使得一些贸易政策(特别是反倾销)不能顺利地实施。      我国出口货物原产地规则所确立的标准过低,造成了许多不利因素:第一、不利于增加加工贸易的加工深度,从而降低了出口产品的国产化率,如在有些加工贸易出口商品构成中,进口成份高达85%-90%,根据现状,这些高含进口成份的产品多数能获得中国原产地证书,因而出口产品价值大部分被外商拿走,我国实际收益仅为10%左右的工缴费; 第二、由于使用进口成份过多,不仅增加了不必要的巨额的外汇支出,而且也不利于我国原材料资源的充分开发和利用;第三、也不利于发展一些关键性的高科技的技术;第四,也是目前最直接的影响是由于标准过低,外商往往通过投资设立企业,在我国从事“三来一补”业务,申领我国十分有限的“被动配额”,挤占了我国本来就十分有限的配额,使得加工贸易对一般贸易形成了较大的冲击。      4、在原产地规则新问题的规定方面是一面空白。在我国目前所有的原产地规则中都没有涉及到服务原产地或投资来源国等原产地领域中的新问题,而随着我国国际贸易,特别是服务贸易的飞速发展,国际投资日趋活跃,在实践上已经对服务原产地及投资来源国等方面的原产地规则的制定提出了要求。      四、我国原产地规则在国际贸易措施中运用的缺陷及其完善      我国目前的原产地规则并没有充分考虑其在国际贸易措施中运用的需要,这与我国长期以来没有各种按国别实施的歧视性关税和其它贸易安排有关。随着我国加入WTO进程加快,我国将实施WTO的最惠国待遇,并可能建立关税配额制度,采取保障措施等贸易政策,如前所述,各国在实施各种贸易措施时,都充分发挥原产地规则的作用,并适时调整原产地规则以便更好地实施各种贸易措施,为此,我国为实施各种贸易措施的需要必须尽快完善我国的原产地规则,特别是完善进口原产地规则。而在当前应首先针对我国商品主要出口地区的原产地规则的要求,修改我国的出口货物原产地规则,规范原产地证管理,以促进我国商品的出口。      (一)完善我国的原产地规则,为促进出口服务      我国出口货物原产地规则标准太低且不严谨,如“清单”中规定:第91.01-91.02品目号的表类,经全部组装工序和进口原料、零部件价值不超过制成品出产价的75%,即为原产于中国的产品。根据这一规定,一个出口时价值为100美元的商品,其中真正在中国增值的部分只有25美元,也可以算是“原产”于中国。加上我国出口货物原产地证的发放很不规范,也使得进口国在贸易统计时将许多本来原产地并非是中国的产品计入中国的出口额中,不仅“人为”地造成了贸易逆差的出现,造成不必要的贸易摩擦,而且挤占了我国本来就十分紧张的配额,这也容易引发外商来华投资意图利用我国的普惠制待遇和挤占我国配额情况的发生。这种规定还可能使得许多本来并不属于“中国原产”的产品在国外受到反倾销的诉讼。      在这方面,最为重要的是应尽快完善我国对配额、许可证商品的原产地标准。由于我国出口货物原产地规则中所确定的标准过低,造成我国目前的加工贸易在某种程度上冲击了我国的一般贸易出口的状况。由于配额商品外销的利润相对较高,一部分外商通过来华投资设立企业,在我国从事“三来一补”业务,申领我国十分有限的“被动配额”,挤占了本应由“中国产品”独享的利益,这笔可观的利润完全由外商独享,我国只收取极少的加工费。与此同时,外商来华投资看中的往往也是我国能够享受普惠制的出口产品,其在我国投资设立企业之后,通过大量进口原材料、零部件及设备,在我国加工、制造成制成品后向给惠国出口,从而享受关税优惠、获取更多的利润。因而应对配额、许可证产品,以及能享受普惠制待遇的产品制定更加严格的原产地标准,从而促进在这些产品的制造中加大使用国内的原材料、零部件,带动国内相关产业的发展。      (二)完善我国的原产地规则,为实施贸易措施作准备      由于“86规定”效力不足而且制定时间较早,已不适应我国目前的对外贸易状况,因而可以说我国目前并没有进口货物原产地规则。这给我们现有的及将要制定的相应的贸易措施的实施带来了困难。在反倾销方面,欧共体、美国等都制定了严格的适用于反规避的原产地规则,我国于1997年3月25日制定的《中华人民共和国反倾销反补贴条例》第35条中虽然规定可以采取措施,防止反规避的行为发生,但并无具体实施的措施,而在我国目前引进外资过程中,外商投资企业在我国进行“进口国”倾销的可能性并非不存在,因而应制订较为严格的外商投资企业中内销产品原产地的判断标准。另外,在政府采购中,我国也应借鉴美国等一些国家的通行做法,规定政府所用的诸如汽车、计算机、通讯及办公设备等产品优先购买“中国货”,并尽快制定出判断“中国货”的可行的原产地标准,可参照一些国家关于“本地成份”的要求等做法,以扶持民族工业的发展。此外,还可参照美国在进口产品优惠关税中原产地规则的运用,制订出相应的原产地标准。      (三)积极利用普惠制原产地规则促进我国对外贸易的发展      在我国对外贸易发展过程中,出口一直是主要的构成部分,而我国的出口产品却基本上不能享受特殊的优惠待遇,为此我国应注重研究各主要区域性经济组织的优惠性原产地规则,并加以充分利用,如可以到自由贸易区内部设立企业,利用从我国进口的一部分原材料、零部件加工、制造产品,并向区内其他国家销售以享受其优惠。虽然原产地规则有其作为实施贸易保护工具的一面,但我们可以充分利用其积极的一面,如可利用欧共体优惠性原产地规则中“当地成份要求”规定中积极的一面,以促进我国产品的出口。      我国目前出口中对于普惠制的利用还非常欠缺,实践中也出现了一些问题,如一些出口企业认为商品价格已经确定,因而外国进口商要求其出具普惠制原产地证时,往往不愿配合,从而影响了长期的贸易关系;而在另一些情况下,出口企业因不了解普惠制下进口商可以享受进口关税的优惠,因而出口商品的价格定得过低,这不仅使得出口企业享受不到这种优惠,而且往往还因为价格过低而遭到反倾销的诉讼。因而我国应充分了解给惠国的原产地规则,以便正确制作普惠制原产地证,提高出口企业对普惠制的利用率。      五、完善我国原产地制度的几点建议      (一)制订统一、协调的原产地规则      制订统一、协调的原产地规则不仅是我国对外经贸迅速发展的需要,而且也是我国执行贸易协定的基础,更重要的是,在我国即将“入世”(加入WTO)的情况下,统一协调的原产地规则可以为我国带来许多实际的利益。统一、协调的原产地规则应是适用于所有货物(包括进口、出口货物)的一般标准,应既包括非优惠性原产地规则,也包括优惠性原产地规则,针对特殊的产品还应规定特定的原产地判断标准。统一、协调的原产地规则也可以为正确进行国际贸易统计提供依据。      (二)制订合理、科学、适用的原产地规则      统一、协调的原产地规则应根据我国国际贸易的实际情况制定适度的标准,如在增值百分比的确定上应结合我国对外贸易的实际情况制定合理的比例标准。同时原产地判断标准的确立不宜过低,特别是出口货物原产地的判断标准更是如此。原产地规则应具有可操作性,在技术上应是严谨的,与此同时也应有适当的灵活性。      (三)原产地规则应有广泛的适用性      原产地制度的制订应充分考虑在尽可能多的范围内适用原产地规则,特别是应充分考虑原产地规则对于我国对外贸易的政策执行的重要性。在我国的原产地制度中,应包括为实施《中华人民共和国反倾销反补贴条例》所需要的原产地判断标准,还应针对规避行为规定反倾销、反补贴中反规避措施的原产地规则;应制订进口优惠关税条件下适用的原产地规则,特别应规定复进口、复出口产品的原产地规则;应对实行配额、许可证管理的产品确定专门的原产地判断标准,提高配额的利用率,为享受普惠制待遇出口商品规定合理的原产地判断标准。      (四)原产地制度的建立应充分考虑促进我国民族工业发展的需要      为此应确立“中国货”的原产地判断标准,在政府采购中更多地考虑“中国货”。充分利用原产地规则,特别是WTO《原产地规则协议》的规定扶持民族工业的发展。      (五)原产地制度应充分注意原产地规则新问题      我国今后的原产地规则应注意结合我国对外贸易、国际投资的实践,在原产地制度中纳入原产地新问题,特别是对于服务贸易原产地规则的规定不可或缺,也可在统一、协调的原产地规则之外制订单独的服务原产地规则。      (六)加强原产地证发放的管理工作      在我国有多家单位可签发原产地证,包括国家商检局设在各地分局,及贸促会在各地的分会均可签发原产地证,这给我国在原产地证签发的管理工作带来了困难,而且各机构对于原产地证签发标准的尺度不一也给管理工作带来了不少麻烦。全国目前有200多个发放原产地证的单位,每年发60多万张,每个证收50元手续费,有个别发证单位,只盖章收费,不检查其合同产品是否符合原产地规则,也不监管货物。 此种情况的出现无疑不利于正确执行我国的原产地规则,也会影响到我国与一些国家的贸易关系,因此应强化对原产地证发放的管理工作。目前我国在这方面已做出了很大的努力,原产地证的发放逐步走向统一、有序。我国目前对原产地证的签发和管理工作将统一使用EDI方式进行 。      纵观世界主要贸易国家和地区的原产地规则,不仅体系完善,而且还特别注重原产地规则在国际贸易措施中的运用。相比较各主要贸易国家和地区的原产地规则,我国的原产地规则不仅体系不完善,规定不合理,而且未能充分发挥原产地规则在我国对外贸易政策、国际贸易措施运用中的作用。因而不仅需要尽快完善我国的原产地规则,而且应使我国将来的原产地规则为我国的对外贸易政策服务。与此同时,WTO《原产地规则协议》也正在逐步完善的过程中,WTO正在协调各成员的原产地规则,在我国“入世”已基本成定局的情况下,我国应加快对原产地规则的研究,以便在将来讨论统一、协调的原产地规则时我国能有发言权,为我国争取应得的利益。(华政国际法学院 张国元)

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